Către,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ A ROMÂNIEI
CABINETUL PREȘEDINTELUI

Calea 13 Septembrie nr. 2, Intrarea B1, sectorul 5,
București, România

Referitor la Dosarul nr. 630D/2014
Termen de judecată la 26.02.2015

Amicus curiae

Argumente în susținerea obiecției de neconstituționalitate ridicată de către Partidul Pirat România cu privire la a dispozițiile art.19 alin.(1) și (3) din Legea partidelor politice nr.14/2003

Formulat de Asociația pentru Minți Pertinente AMPER, cu sediul în Tg.Mureș, str. Banat nr. 16,ap.5, jud.Mureș, prin director executiv Cătălin Hegheș

I. Preambul

Subscrisa cunoaștem faptul că, din punct de vedere procedural, nu avem calitatea de intervenient (parte) în acest contencios constituțional.

Tocmai de aceea, depunem prezentul amicus curiae, instituție juridică distinctă de cea a intervenției și care este recunoscută ca atare de instanțele din sistemele de drept de tip common law, spre exemplu, de Curtea Europeană a Drepturilor Omului. Prin amicus curiae este permis celor care au o expertiză într-un anumit domeniu (în speță, respectarea drepturilor omului, libertatea de asociere) să ajute instanța, ca „prieteni ai instanței” (amicii curiae), prin furnizarea, cu rol consultativ, de informații/observații relevante pentru soluționarea unei cauze importante.

II. Expunere de motive

În România, s-a manifestat o tendinţă de îngreunare a accesului noilor partide pe scena politică locală şi în Parlamentul ţării. Această tendinţă este evidentă când ne raportăm la creşterea în mai multe etape a numărului de susţinători de care este nevoie pentru a fi înregistrat un partid, precum şi a pragului electoral care trebuie atins de o formaţiune politică pentru a obţine mandate în Parlamentul României. În 1990, erau necesari 251 de membri fondatori pentru înfiinţarea unui partid politic. Numărul a crescut la 10.000 în 1996, pentru a ajunge la 25.000 de membri fondatori în 2003. Adoptarea Legii 14/2003 a partidelor politice, care prevede un prag de reprezentativitate de 25.000 de membri fondatori, domiciliaţi în cel puţin 18 din judeţele ţării şi municipiul Bucureşti, dar nu mai puţin de 700 de persoane pentru fiecare dintre aceste judeţe şi municipiul Bucureşti, a avut ca efect descurajarea participării politice a cetăţenilor români, din cel puţin două perspective: din cea de candidat la alegeri şi din cea de fondator al unei noi formaţiuni politice. Aceste două efecte sunt măsurabile şi pot fi exprimate prin cifre. Atât legea din 1996 cât şi cea din 2003 au redus gradual numărul partidelor politice care s-au înscris în competiţia electorală pentru alegerile parlamentare. Dacă în 1990 şi în 1992, 67 şi, respectiv, 140 de partide intrau în competiţia electorală, numărul lor a scăzut treptat, pe măsură ce condiţiile de înregistrare a unui partid politic au devenit tot mai constrângătoare. În 1996, numărul partidelor politice care au participat la alegeri a fost de 61, în 2000 de 54, în 2004 de 45, în 2008 de 19, pentru a ajunge la doar 16 în 2012. De notat este şi anomalia democratică constituită de faptul că numărul organizaţiilor reprezentând minorităţile naţionale care au participat la alegerile din 2012 a fost cu trei mai mare decât cel al partidelor, adică 19, şi egal în 2008. Tot din cauza legii partidelor politice din 2003, doar 13 partide au mai supravieţuit condiţiei de a obţine 50.000 de voturi la alegerile din 2004, restul au fost dizolvate de către Tribunalul Bucureşti. Simultan, legea partidelor politice din 2003 a avut ca efect scăderea constantă a numărului de cetăţeni români înscrişi în formaţiunile politice, de la 1.735.430 în 2003, la 1.307.417 în 2007, pentru a ajunge la 1.208.058 în 2012.
În aceste condiţii, pragul de reprezentativitate de 25.000 de membri fondatori, impus de Legea 14/2003, are ca efect restrângerea exercitării dreptului de asociere. Acţiunea de înfiinţare a unui partid politic în România poate fi iniţiat numai de către cetăţenii a căror bunăstare şi timp le permit strângerea a 25.000 de semnături din cel puţin 18 judeţe. Totuşi, conform articolului 53 din Constituţie, restrângerea unui drept poate avea loc doar în condiţii excepţionale. Dreptul la asociere este un drept sine qua non al democraţiei, în absenţa căruia regimul democratic ar înceta să existe. Dovadă stă şi faptul că primul drept conferit românilor după Revoluţia din 1989 a fost dreptul la asociere, prin Decretul-lege nr.8 din 31 decembrie 1989 privind înregistrarea şi functionarea partidelor politice şi a organizaţiilor obşteşti în România. Fenomenul devalorizării partidelor, evocat de către Curtea Constituţională a României, prin Decizia nr. 35/1996, ca argument pentru măsura luată de legiuitor de a impune pragul de reprezentativitate, nu poate constitui motiv de restrângere a exercitării dreptului la asociere. Mai mult, Convenţia Europeană a Drepturilor Omului prevede la articolul 11, punctul 1, că „Orice persoană are dreptul la libertate de întrunire paşnică şi la libertate de asociere (…)”. Cu toate acestea, o parte din cetăţenii români nu se pot exprima liber, fiindu-le restricţionată participarea politică în calitate de membri al unui partid politic şi în calitate de candidaţi la alegeri. Legea 14/2003 şi-a propus să instituţionalizeze partidele politice, făcându-le în sine instituţii reprezentative pentru întreaga populaţie românească, punând astfel, într-o oarecare măsură, semnul egal între ceea ce ar trebui să fie două tipuri diferite de participare politică: adeziunea la un partid şi votul electoral. Pragul de reprezentativitate obligatoriu cerut de lege neagă existenţa clivajelor din societatea românească şi împiedică integrarea şi reprezentarea acestora. Bunăoară, interesele unui judeţ din România pot fi, în mod fundamental, diferite de cele din alte judeţe. Legea partidelor politice din 2003 constituie o piedică în calea participării politică a cetăţenilor şi se află în contradicţie cu procesele de descentralizare şi regionalizare. Dintre statele europene, România impune condiţiile cele mai constrângătoare pentru înfiinţarea unui partid politic. În multe dintre democraţiile consolidate din Europa, precum Anglia, Olanda, Italia, Belgia sau Franţa, un grup de trei cetăţeni se pot asocia în scop politic, formând fie un partid politic, fie o asociaţie civică cu drepul de a intra în competiţia electorală. Din perspectiva uşurinţei exercitării dreptului la asociere, România nu seamănă cu niciuna dintre ţările europene, ci are mai multe în comun cu ţările din spaţiul ex-sovietic. Condiţiile de înfiinţarea a unui partid politic în România sunt chiar mai constrângătoare decât în Rusia şi Ucraina, calificate ca fiind regimuri politice nedemocratice. În Rusia, sunt necesari 500 de membri fondatori, o scădere bruscă în 2012 de la 40.000 de membri fondatori, iar în Ucraiana, sunt necesari 10.000 de susţinători, care provin din cel puţin două-treimi din regiunile Ucrainei şi din oraşele Kiev şi Sevastopol şi din Republica Autonomă Crimeea. Doar în Kazakhstan se impun condiţii mai constrângătoare decât în România, fiind necesare 50.000 de semnături pentru înfiinţarea unui partid politic. Aşadar, conform pragului de reprezentativitate impus de legea partidelor politice, 1 cetăţean român din 761 ar trebui să devină membru al unui nou partid politic. În Ucraina, 1 din 4.845 de cetăţeni poate susţine un partid politic. În Rusia, chiar şi înainte de relaxarea condiţiilor, era mai facil să înfiinţezi un partid politic decât în România, raportul fiind de 1 cetăţean din 3.452. Doar în Kazakhstan restricţiile le depăşesc pe cele din România, fiind vorba de un raport de 1 la 350 de cetăţeni. Raportat la mărimea populaţiei, condiţiile de înfiinţare a unui partid politic în România conduc la un fenomen de partidizare a societăţii. Raportul este şi mai mic dacă referinţa sunt cetăţenii cu drept de vot, nu totalul populaţiei. Pragul de reprezentativitate de 25.000 de membri fondatori, necesar înregistrării unui partid politic, reprezintă o atingere directă şi nemijlocită adusă existenţei a însuşi dreptului la liberă asociere.

III. Neconstituționalitatea legii

Se poate presupune că o caracterizare potrivită a sintagmei „democrație constituțională” constă în a sublinia că legea fundamentală (și constituționalismul) reprezintă o limitare a principiului democrației. Din această perspectivă, drepturile fundamentale ale omului, reglementate practic în toate constituțiile lumii, reprezintă cea mai semnificativă și substanțială limitare a principiului democrației, mai precis, a puterii legiuitoare. Parlamentul, deși organul reprezentativ suprem al poporului român, nu poate reglementa orice domeniu în orice condiții. Constituția, prin faptul că sustrage din aria de acțiune a puterii legiuitoare anumite materii pe care, din acest motiv, le numim fundamentale și poporul însuși, prin exercitarea prerogativei sale de a alege membrii organului său reprezentativ suprem, reprezintă limitele puterii legiuitoare.

Prin urmare, se poate spune că una dintre unitățile de măsurare a intensității limitărilor aduse puterii legiuitoare prin Constituție este chiar întinderea a ceea ce ad hoc vom numi conținutul drepturilor fundamentale. Iar conținutul depturilor fundamentale este intrinsec legat de tehnica de redactare și reglementare a textelor constituționale. Această tehnică constă în a distinge între ceea ce numim regulă, respectiv că dreptul este protejat și garantat de Constituție împotriva acțiunii legiuitorului și ceea ce numim excepție, acel câmp al conținutului dreptului pe care legiuitorul, dintr-un motiv sau altul, autorizat de Constituție, îl poate limita.

La nivelul redactării textului constituțional acest principiu este reflectat prin faptul că prima dintre diviziunile articolului este consacrată statuării regulii, iar diviziunea subsecventă este dedicată stabilirii limitelor dreptului.

În Constituția României, potrivit art. 40 alin. 1, „Cetăţenii se pot asocia liber în partide politice …”. Cel mai important izvor de drept internațional al drepturilor omului este, fără îndoială, Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Potrivit art. 11 pct. 1 din Convenție, „Oricine are dreptul de a se asocia în mod liber cu alții…”. Chiar dacă, spre deosebire de art. 40 din Constituţia României, reglementarea de principiu a dreptului la liberă asociere în Convenție nu se referă și la partidele politice, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a extins câmpul de aplicare al articolului 11 și la partidele politice.

Pragul de reprezentativitate numerică

a. Conținutul măsurii avute în vedere

Art. 18 – 19 din Lege dispun că, „Pentru înregistrarea unui partid politic se depun la Tribunalul Bucureşti următoarele documente: … d) … lista semnăturilor de susţinere a membrilor fondatori; … art. 19 … (3) Lista trebuie să cuprindă cel puţin 25.000 de membri fondatori …”.

b. Măsura reprezintă o restrângere a dreptului

Forma redactării („Pentru înregistrarea unui partid … lista trebuie (subl. n.) să cuprindă cel puțin 25.000 de membri …”), precum și spiritul general al Legii conduc la concluzia că pragul de reprezentativitate reprezintă o restricționare a dreptului fundamental de liberă asociere în partide politice.

c. Măsura este impusă printr-un act al puterii legiuitoare

Pragul este stabilit în Lege. Puterea constituantă originară a considerat materia partidelor politice suficient de importantă pentru a o plasa în domeniul special al materiilor care vor fi reglementate prin lege organică. Prin urmare Legea a fost adoptată de Parlament cu majoritatea absolută a membrilor săi și nu prin majoritatea simplă prevăzută de Constituție în vederea adoptării legilor ordinare.

d. Situaţia care a determinat luarea măsurii

În textul Legii nu sunt precizate indiciile cu privire la acest aspect.

CCR, prin Decizia nr. 35/1996, a evocat fenomenul devalorizării partidelor subînțelegându-se că pe această situație-premisă s-a grefat măsura legiuitorului de a impune pragul.

Dacă „inflația de partide” a reprezentat situația – premisă pe care s-a grefat măsura pragului stabilită prin Lege, cu greu se mai poate produce un astfel de fenomen și în România actuală. Prin urmare dacă scopul (contracararea inflației/devalorizarea partidelor) în vederea căruia s-au instituit anumite măsuri legislative a devenit caduc, rezultă că și mijloacele, respectiv instituirea unui prag de reprezentativitate, prin care s-a urmărit atingerea acelui scop au devenit caduce și trebuie eliminate.

e. Scopul urmărit de legiuitor prin măsura de restrângere adusă dreptului la asociere trebuie să fie prevăzut de Constituție/Convenție

Din Lege nu transpare în mod clar obiectivul care ar fi putut fi urmărit prin stabilirea pragului astfel încât devine necesară o analiză a expunerii de motive a adoptării Legii.

Expunerea de motive pentru propunerea legislativă depusă de parlamentarii liberali se referea în mod clar la un anumit tip de partide care trebuie încurajat: „partidele cu reprezentare naţională, descurajând pe acelea care tind să se cantoneze la un nivel regional sau provincial.”. Creşterea numărului de membri necesari înregistrării unui partid politic a fost justificată prin necesitatea asigurării unei reprezentativităţi crescute.

La cifra de 30.000 de susținători propusă iniţial s-a ajuns prin următorul calcul: „În România există 2.948 localităţi în care trebuie depuse minim 11 candidaturi pentru consiliul local. Rezultă că un partid cu acoperire naţională trebuie să aibă cel puţin 30.000 de membri.” Așa cum se precizează şi în expunerea de motive, Legea și-a propus să instituţionalizeze partidele politice, făcându-le în sine instituţii reprezentative pentru întreaga populaţie românească. Deci, partidelor politice româneşti li se solicită să fie reprezentative pentru toţi cetăţenii români înainte de a participa la alegeri şi de a obţine reprezentare în parlament. Legea a pus astfel, într-o oarecare măsură, semnul egal între ceea ce ar trebui să fie două tipuri diferite de participare politică: adeziunea la un partid şi votul electoral.

Scopul instituirii pragului de către legiuitor, respectiv necesitatea asigurării unei reprezentativităţi crescute, trebuie să poată fi inclus în enumerarea exhaustivă din textul alin. 1 art. 53 din Constituţie:

• apărarea securităţii naţionale,
• apărarea ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice,
• apărarea drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor,
• desfăşurarea instrucţiei penale,
• prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav.

La o minimă analiză însă se observă că scopul invocat de legiuitor în susținerea pragului nu se încadrează în niciuna dintre ipotezele exhaustiv enumerate de textul constituțional.

Un alt raționament care ar fi putut sta la baza stabilirii pragului este descris într-un pasaj al Codului de bune practici în materie electorală al Comisiei din 9 octombrie 2002: numărul partidelor în Parlament nu trebuie să fie prea mare și asta pentru a se minimiza riscul unei guvernări instabile. În acest scop, legiuitorul poate inter alia să restricționeze numărul partidelor care pot fi înregistrate.
În același document, însă, se precizează că trendul general este să se evite restrângerea numărului de partide prin metode care vizează termenii și condițiile referitoare la înregistrarea partidelor, întrucât refuzul înregistrării unui partid este adesea o metodă convenabilă pentru acele autorități care doresc să scape de un competitor care este mai mult incomod decât nesemnificativ.

Potrivit art. 8 alin. 2 din Constituție, „Partidele politice se constituie şi îşi desfăşoară activitatea în condiţiile legii”. Cu alte cuvinte, Constituția acordă în mod expres puterii legiuitoare prerogativa exclusivă de a impune cadrul general de reglementare a activității partidelor. Iar Legea reprezintă tocmai expresia exercitării acestei prerogative.

Pe de o parte, art. 8 alin. 2 din Constituţie și, pe de altă parte, art. 40 alin. 1 și art. 53 din Constituţie au un conținut și obiective diferite. În primul rând, nu există decât parțial suprapunere între materiile reglementate de art. 8 alin. 2 din Constituţie și art. 40 coroborat cu art. 53 din legea fundamentală. În temeiul art. 8 alin. 2,legiuitorul reglementează cu titlu general activitatea partidelor. Numai că art. 40 vizează nu atât materia partidelor politice ca atare, cât dreptul fundamental al cetățenilor de a se asocia în mod liber în partide politice. Din această perspectivă, se poate spune că dreptul fundamental la asociere în partidele politice reprezintă o parte a materiei generale partidele politice. Ca atare, reglementarea specifică dreptului fundamental la asociere în partide politice este specială în raport cu reglementarea partidelor politice ca atare. În mod corelativ, această reglementare dobândeşte statutul dreptului comun sau general în materia partidelor politice.

Este indiscutabil că măsura pragului impusă prin Lege face parte atât din materia generală a partidelor politice și este supusă, astfel, reglementării art. 8 alin. 2 din legea fundamentală, cât și din materia specială a dreptului fundamental la liberă asociere în partidele politice și supusă, astfel, reglementării art. 40 coroborat cu art. 53 din Constituţie. Dar având în vedere că generalia specialibus non derogant, măsura pragului impusă din Lege trebuie analizată, în primul rând, din perspectiva art. 40 și 53 din Constituție, respectiv dacă ea nu reprezintă o restrângere a dreptului fundamental la liberă asociere, și doar în al doilea rând din perspectiva art. 8 alin. 2 din Constituție.

În concluzie, măsura pragului nu poata scăpa controlului riguros de constituționalitate prevăzut de art. 53 din Constituţie sub motivul că reprezintă o măsură stabilită de legiuitor în exercitarea prerogativei prevăzute de art. 8 alin. 2 din legea fundamentală. Ca atare trebuie stabilită legătura dintre un obiectiv menționate la art. 53 din Constituție și măsura de restrângere a dreptului.

f. Măsura este necesară într-o societate democratică

Să presupunem că, reductio ad absurdum, instituirea pragului de 25.000 de semnături reprezintă o măsură necesară într-o societate democratică, respectiv pentru salvarea uneia dintre valorile stabilite în alin.1 al art. 53 din Constituţie, care ar fi trebuit să fie avută în vedere de legiuitor la adoptarea Legii. Faptul că o măsură este necesară pentru păstrarea integrității valorilor unei societăți democratice înseamnă că niciuna dintre măsurile a căror intensitate este mai redusă decat cea avută în vedere nu poate asigura acest obiectiv. Cu alte cuvinte, un prag mai redus (10.000 de semnături sau 5.000 de semnături sau chiar unul formal) nu poate oferi suficiente garanții că obiectivul social apărat prin voinţa legiuitorului va putea fi atins.
Nu vedem însă niciun temei solid pentru o astfel de susţinere. De altfel, îi incumbă legiuitorului, în calitate de autor al măsurii de restrângere a dreptului de asociere, să dovedească că niciuna dintre restricţiile inferioare celei pe care o consideră necesară nu este aptă să conducă la salvgardarea obiectivelor umărite. În Lege, însă, nu există nicio astfel de justificare.

g. Între măsura prin care a fost restricționat dreptul și situația care a determinat-o trebuie să existe proporționalitate

În Moldova, un prag de 5.000 membri a fost considerat de Comisie o barieră serioasă în calea menținerii existenței partidului politic. Folosind argumentul per analogiam, se poate spune că cele menționate cu privire la Moldova este valabil mutatis mutandis și cu privire la România.

Într-adevăr, dacă într-o țară cu o populație de cca 5 ori mai mică decât România un prag de reprezentativitate de 5.000 membri a fost socotit drept o barieră în calea existenţei partidului, de ce nu s-ar putea spune acelaşi lucru și cu privire la un prag de reprezentativitate de 5 ori mai mare, respectiv pragul de 25.000 semnături prevăzut de Lege, instituit într-o țară cu o populație de 5 ori mai mare?

De asemenea, potrivit Comisiei, „înființarea sau reglementarea activităților partidelor politice trebuie să fie proporționale. Dizolvarea sau refuzul înregistrării vor fi dispuse numai în măsura în care nu se poate recurge la mijloace mai puțin restrictive”.

În Lege, un partid este obligat să obțină, la două alegeri generale succesive, un număr minim de de cel puţin 50.000 de voturi la nivel naţional pentru candidaturile depuse în oricare dintre următoarele scrutinuri: consilii judeţene, consilii locale, Camera Deputaţilor, Senat. Această practică este însă pusă în discuție din nou de Comisie.

h. Măsura de restricționare trebuie să fie aplicată în mod nediscriminatoriu

Nici acest pas al testului de constituţionalitate nu este trecut de Lege, în general, şi de măsura pragului, în special. În Recomandările privind reglementarea partidelor politice din 25 octombrie 2010, Comisia precizează că „Nici o persoană sau grup de persoane care doreşte/ doresc să se asocieze sub forma unui partid politic nu trebuie să fie avantajate sau dezavantajate …”.

Cea mai importantă dintre raţiunile instituirii unui prag în ceea ce priveşte înfiinţarea partidelor politice o reprezintă, având în vedere natură specifică a acestor tipuri de asociaţii, asigurarea reprezentativităţii acestora.

Numai că, presupunând că un partid s-ar putea constitui fără a îndeplini un anume prag şi, în acest sens, ar fi lipsit de un anume (minimal) grad de reprezentativitate politico-socială, nimic nu interzice ca un astfel de partid să fie totuşi vehicolul unor idei a căror utilitate şi valoare specială să depăşească nivelul pragului minimal.

Dacă legiuitorul ar reevalua oportunitatea şi mai ales nivelul pragului în spiritul adevăratei democraţii, ar trebui să decidă nu doar pe baza a ceea ce este la momentul solicitării de înregistrare un partid, ci la ceea ce ar putea deveni dacă i s-ar da posibilitatea să intre în arena politică. Legiuitorul nu trebuie sa ţină în mod dogmatic de un anumit concept normativ de partid – condiţia reprezentativitatii nu este chintesenţială pentru îndeplinirea tuturor funcţiilor partidelor politice, chiar daca desigur este utilă. Ce se poate pierde prin renunţarea la un prag atat de ridicat (unul dintre cele mai ridicate din Europa)?

Este evident că partidele mici sunt lezate de un prag de reprezentativitate ridicat și, prin urmare, se poate vorbi despre o aplicare discriminatorie a măsurii de restrângere a exercițiului dreptului la asociere în partide politice. Una dintre semnificațiile pluralismului într-o societate democratică constă în posibilitatea acordată tuturor membrilor acesteia, în general organizaţi în forme de cooperare, de a fi reprezentați într-un grad cât mai eficient în viața politică.

i. Măsura de restricționare nu trebuie să aducă atingere existenței dreptului

În această analiză nu vom afirma că pragul reprezintă o atingere directă și nemijlocită adusă existenței a însuși dreptului la liberă asociere. Mai degrabă, așa cum se va observa Legea poate fi criticată dintr-o perspectivă diferită. Astfel, în afara atingerilor aduse înseși existenței dreptului la liberă asociere, dreptul fundamental la liberă asociere în partidele politice trebuie protejat de către CCR și în fața unor atingeri mai puțin severe decât anihilarea dreptului însuși dar a căror gravitate nu poate fi pusă în discuție.

Cu stimă,

Asociația pentru Minți Pertinente AMPER,

Cătălin Hegheș, director executiv